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電價(jià)是深化電力體制改革、加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重要內(nèi)容。2021年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化改革的通知》（以下簡稱《上網(wǎng)電價(jià)通知》），2023年11月10日，聯(lián)合國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立煤電容量電價(jià)機(jī)制的通知》（以下簡稱《容量電價(jià)通知》），提出適應(yīng)煤電功能加快轉(zhuǎn)型需要，將現(xiàn)行煤電單一制電價(jià)調(diào)整為兩部制電價(jià)。其中，電量電價(jià)通過市場化方式形成，容量電價(jià)水平根據(jù)煤電轉(zhuǎn)型進(jìn)度等實(shí)際情況逐步調(diào)整。

（來源：微信公眾號“能源評論?首席能源觀”作者：劉滿平）

煤電容量電價(jià)機(jī)制的實(shí)施，有利于推動(dòng)煤電行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，維護(hù)電力系統(tǒng)安全可靠供應(yīng)，促進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

政策考量有新意

縱觀此次出臺的煤電容量電價(jià)機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)有五大政策目的。

一是理順成本。

——明確容量成本回收機(jī)制。煤電企業(yè)經(jīng)營成本主要包括折舊費(fèi)、人工費(fèi)、修理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)等固定成本和燃煤等變動(dòng)成本兩大部分，其中，固定成本約占煤電總成本的30%。自2021年《上網(wǎng)電價(jià)通知》發(fā)布后，煤電機(jī)組全部參與現(xiàn)貨市場交易，實(shí)行單一制電量電價(jià)，煤電企業(yè)固定成本回收完全依賴于發(fā)電量和電量電價(jià)，只有發(fā)電才能回收成本。但近年來，隨著風(fēng)電、光伏發(fā)電快速發(fā)展，煤電利用小時(shí)數(shù)不斷降低，僅靠電能量市場難以回收固定投資成本。煤電容量電價(jià)機(jī)制的建立，是將現(xiàn)行單一制電量電價(jià)調(diào)整為“電量電價(jià)+容量電價(jià)”的兩部制電價(jià)，其中，電量電價(jià)通過市場化方式形成，靈敏反映電力市場供需、燃料成本變化等情況；容量電價(jià)則是為保障用戶側(cè)用電充裕度（與用電可靠性密切相關(guān)）而向提供有效容量的主體支付的費(fèi)用，專門為回收煤電機(jī)組固定成本而設(shè)，體現(xiàn)了煤電可靠發(fā)電容量的價(jià)值。

——明確容量成本分?jǐn)倷C(jī)制。煤電容量電價(jià)單獨(dú)設(shè)立后，如何疏導(dǎo)和分?jǐn)側(cè)萘侩娰M(fèi)成為各利益主體博弈的焦點(diǎn)。如果容量電費(fèi)僅在發(fā)電側(cè)內(nèi)部分?jǐn)偅尚履茉椿蛘咂渌愋偷碾娫闯袚?dān)容量電費(fèi)，那么容量電費(fèi)的分?jǐn)偩妥兂闪税l(fā)電側(cè)不同主體之間的“零和博弈”，不符合“誰受益、誰付費(fèi)”權(quán)利義務(wù)對等的原則。因?yàn)槿萘侩妰r(jià)的最終目的是保障系統(tǒng)有效容量的充裕性，在推動(dòng)電源結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)維護(hù)電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，從長遠(yuǎn)看，其最終受益者是用戶。而新能源或者其他類型電源并不是直接受益主體，由它們分?jǐn)偛环蠙?quán)責(zé)對等原則，還導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)失去有效激勵(lì)，降低政策實(shí)施效果。只有將容量電費(fèi)有效地傳導(dǎo)至用戶側(cè)，才能起到容量電價(jià)機(jī)制的激勵(lì)作用。為此，《容量電價(jià)通知》明確提出，在煤電容量電價(jià)實(shí)施后，容量電費(fèi)將納入系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)中，并由工商業(yè)用戶按當(dāng)月用電量比例進(jìn)行分?jǐn)偅呻娋W(wǎng)企業(yè)根據(jù)當(dāng)?shù)卮碣忞娪脩舻碾妰r(jià)進(jìn)行每月發(fā)布和滾動(dòng)清算。

信息來源：國家發(fā)展改革委 國家能源局《關(guān)于建立煤電容量電價(jià)機(jī)制的通知》

二是穩(wěn)定預(yù)期。

近年來，綠色發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主基調(diào)，煤炭轉(zhuǎn)型步伐加快，電能替代力度持續(xù)加大，新能源發(fā)電裝機(jī)增長迅猛。國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年9月，我國非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量超過發(fā)電總裝機(jī)容量的一半，達(dá)到51.6%。新能源快速發(fā)展趨勢下，煤電機(jī)組容量份額相對減少，逐步從電量型電源向基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源轉(zhuǎn)變，年發(fā)電小時(shí)數(shù)顯著下降，由2015年的5000小時(shí)以上降低到2022年的4300小時(shí)。此外，近年來，受煤炭價(jià)格高企等多重因素影響，煤電企業(yè)大面積虧損。2021年國內(nèi)主要發(fā)電集團(tuán)虧損1203億元，虧損面高達(dá)80.1%；近兩年雖有所改善，但2023年上半年仍虧損超過100億元，虧損面達(dá)50.6%，41.1%的電廠負(fù)債率超75%。降碳退煤的約束、發(fā)電小時(shí)數(shù)下降以及虧損的現(xiàn)實(shí)壓力，嚴(yán)重打擊了煤電投資的積極性。煤電容量電價(jià)機(jī)制的建立，改變了煤電項(xiàng)目投資成本的回收模式，能夠在一定程度上緩解煤電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力。按照《容量電價(jià)通知》規(guī)定的煤電容量電價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對于存量機(jī)組而言，按照煤價(jià)維持2023年價(jià)格水平測算，2024年全國燃煤發(fā)電容量電費(fèi)規(guī)模約在千億元左右。實(shí)行容量電價(jià)機(jī)制后，煤電企業(yè)可回收部分之前因限價(jià)原因無法回收的固定投資成本，改善經(jīng)營狀況，行業(yè)整體效益可基本恢復(fù)至正常年份的平均水平。長期看，煤電容量電價(jià)為煤電投資提供了相對穩(wěn)定的收益預(yù)期，有利于恢復(fù)煤電投資信心，提升煤電機(jī)組新增投資積極性。

三是提升調(diào)節(jié)能力。

新能源發(fā)電具有間歇性、波動(dòng)性特點(diǎn)，大規(guī)模高比例并網(wǎng)后，將會(huì)加劇電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致電力系統(tǒng)對調(diào)頻、調(diào)峰等調(diào)節(jié)資源的需求大大增加。此外，隨著新能源發(fā)電裝機(jī)占比不斷提升，新能源小發(fā)期間電力供應(yīng)不足、大發(fā)期間消納受限等問題可能交替出現(xiàn)，極端天氣下電力可靠供應(yīng)難度將進(jìn)一步增加。因此，需要其他電源提供系統(tǒng)發(fā)電充裕性和足夠的調(diào)節(jié)能力。在我國現(xiàn)階段主要靈活性電源中，抽水蓄能、燃?xì)獍l(fā)電受制于資源稟賦，發(fā)展規(guī)模均相對有限；儲能技術(shù)受制于經(jīng)濟(jì)性、安全性，商業(yè)化應(yīng)用有待進(jìn)一步開發(fā)。在當(dāng)前的技術(shù)條件和裝機(jī)結(jié)構(gòu)下，煤電是最為經(jīng)濟(jì)可行、安全可靠的靈活調(diào)節(jié)資源，對現(xiàn)存煤電機(jī)組進(jìn)行靈活性改造是最現(xiàn)實(shí)有效的方案。

我國早在2016年就啟動(dòng)了煤電靈活性改造試點(diǎn)工作，并制定了明確的靈活性改造目標(biāo)。電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院發(fā)布的《中國電力發(fā)展報(bào)告2023》顯示，“十四五”前兩年，全國煤電“三改聯(lián)動(dòng)”改造規(guī)模合計(jì)超過4.85億千瓦，其中靈活性改造1.88億千瓦。目前來看，煤電靈活性改造實(shí)際進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于新能源發(fā)展增速。影響進(jìn)度的一個(gè)重要原因是成本巨大，激勵(lì)機(jī)制和資金投入不足，煤電企業(yè)缺乏積極性。據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)，煤電靈活性改造單位千瓦調(diào)峰容量成本約在500～1500元，再加上改造后的運(yùn)維成本、煤耗成本、頻繁啟停成本不斷增加，如果沒有合理的補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，煤電企業(yè)的積極性難以激發(fā)。因此，建立煤電容量電價(jià)機(jī)制，依托容量電價(jià)保障煤電企業(yè)回收一定比例的固定成本，有助于其“輕裝上陣”，投入更多的資金進(jìn)行必要的靈活性改造，提升系統(tǒng)容量支撐和調(diào)節(jié)能力，更好地保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)。

四是促進(jìn)轉(zhuǎn)型。

——促進(jìn)新能源消納。推動(dòng)能源低碳轉(zhuǎn)型、建設(shè)新型電力系統(tǒng)不僅需要大力發(fā)展、建設(shè)新能源，還要高比例消納新能源。國家能源局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至10月底，全國累計(jì)太陽能發(fā)電裝機(jī)容量約5.4億千瓦，同比增長47.0%；風(fēng)電裝機(jī)容量約4.0億千瓦，同比增長15.6%。由于新能源比例過高的電力系統(tǒng)出力特性無法與用戶側(cè)負(fù)荷曲線相匹配，必須搭配足夠多的靈活調(diào)節(jié)性電源。煤電容量電價(jià)機(jī)制的建立，可以推動(dòng)煤電靈活性改造，發(fā)揮靈活調(diào)節(jié)潛力，解決當(dāng)前我國風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)快速增長帶來的消納難題，保障新能源快速發(fā)展。

——促進(jìn)煤電功能轉(zhuǎn)型。長期以來，我國煤電機(jī)組以不足50%的裝機(jī)占比，提供了60%的電量，支撐超70%的電網(wǎng)高峰負(fù)荷，是我國主要和基礎(chǔ)保障性電源。隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)不斷推進(jìn)，新能源逐漸替代煤電成為主要的電量供應(yīng)方，未來煤電在降碳減碳的過程中平均發(fā)電利用小時(shí)數(shù)將會(huì)持續(xù)降低，功能角色將從主要的發(fā)電電源向調(diào)節(jié)性電源過渡。煤電容量電價(jià)的建立，直接改變煤電企業(yè)的盈利模式，消除經(jīng)營及投資顧慮，為煤電功能轉(zhuǎn)型“保駕護(hù)航”。

——合理把握煤電功能轉(zhuǎn)型節(jié)奏。考慮到我國不同區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和電源結(jié)構(gòu)存在較大差異，各地煤電行業(yè)的轉(zhuǎn)型路徑也不盡相同。再加上煤電機(jī)組體量大，改造和轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，需要統(tǒng)籌考慮各地煤電在轉(zhuǎn)型過程中的成本擱淺問題，合理把握煤電功能轉(zhuǎn)型節(jié)奏。所以，《容量電價(jià)通知》才提出，因地制宜制定煤電容量電價(jià)機(jī)制。功能轉(zhuǎn)型較快、年利用小時(shí)數(shù)較低的省份，回收固定成本比例高；轉(zhuǎn)型相對較緩的省份，回收固定成本比例低。

五是健全市場。

根據(jù)提供的服務(wù)類型，電力商品一般包含電量、調(diào)節(jié)、平衡、容量四個(gè)維度的價(jià)值，其中，電量、調(diào)節(jié)價(jià)值可以通過電力現(xiàn)貨市場來體現(xiàn)，平衡價(jià)值由輔助服務(wù)市場來體現(xiàn)，有效的容量價(jià)值需要通過容量成本回收機(jī)制來體現(xiàn)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，電力現(xiàn)貨市場是競爭性電力批發(fā)市場的重要組成部分，基于邊際成本定價(jià)理論的基本定價(jià)模式雖然能夠真實(shí)反映電力商品在時(shí)間和空間上的成本及供需變化，實(shí)現(xiàn)資源的高效優(yōu)化配置，但往往導(dǎo)致決定現(xiàn)貨市場出清價(jià)格的邊際機(jī)組的固定成本無法得到合理補(bǔ)償，而非邊際機(jī)組的固定成本回收程度也存在較大的不確定性，給發(fā)電企業(yè)回收全部固定投資帶來巨大挑戰(zhàn)。基于此，大多數(shù)國家和地區(qū)在建立電力現(xiàn)貨市場過程中都會(huì)設(shè)計(jì)相應(yīng)的發(fā)電容量成本回收機(jī)制。目前，主流的容量機(jī)制主要有稀缺定價(jià)機(jī)制、容量市場機(jī)制、容量補(bǔ)償機(jī)制、戰(zhàn)略備用機(jī)制等。容量機(jī)制的選擇與各國國情、電力市場發(fā)展程度、市場模式等密切相關(guān)，需要因地制宜地設(shè)計(jì)和選擇發(fā)電容量成本回收機(jī)制。

圖片

2017年以來，我國開展電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點(diǎn)。2023年10月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快電力現(xiàn)貨市場建設(shè)工作的通知》，對各地現(xiàn)貨市場建設(shè)進(jìn)度做出了明確的時(shí)間要求，并在全國范圍內(nèi)加快推進(jìn)現(xiàn)貨市場建設(shè)。2021年，國家能源局印發(fā)《電力輔助服務(wù)管理辦法》，電力平衡價(jià)值也能得到體現(xiàn)。但容量成本回收機(jī)制只在部分省份進(jìn)行了探索，沒有在全國大范圍推進(jìn)。所以，煤電容量價(jià)格的出臺，建立了覆蓋我國主要有效容量來源的成本回收機(jī)制，彌補(bǔ)了電力市場體系中容量機(jī)制設(shè)計(jì)的空白，為電力現(xiàn)貨市場打上了重要“補(bǔ)丁”，滿足了我國健全多層次電力市場體系的需要。

后續(xù)發(fā)展蘊(yùn)新意

煤電容量電價(jià)機(jī)制將推動(dòng)發(fā)電側(cè)統(tǒng)一容量電價(jià)機(jī)制出臺。此次出臺的容量電價(jià)僅針對煤電，暫不涉及其他類型發(fā)電機(jī)組。雖然之前抽水蓄能和部分燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組已納入容量電價(jià)管理體系，但其他類型的儲能和一些能夠提供頂峰容量的燃?xì)鈾C(jī)組并未納入容量電價(jià)的范疇，所以，目前尚未建立面向所有可提供有效容量的容量電價(jià)體系。

考慮到煤電容量電價(jià)的基準(zhǔn)性，煤電容量電價(jià)機(jī)制的出臺將會(huì)推動(dòng)發(fā)電側(cè)統(tǒng)一容量電價(jià)機(jī)制出臺。

煤電容量電價(jià)改變了電價(jià)結(jié)構(gòu)。煤電容量電價(jià)的出臺，將之前單一的電價(jià)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了拆分，改為“電量電價(jià)+容量電價(jià)”；雖然明確規(guī)定容量電價(jià)向用戶側(cè)疏導(dǎo)和分?jǐn)偅灰欢〞?huì)推高用戶用電成本和價(jià)格。首先，給予煤電容量補(bǔ)償后，長期市場價(jià)格中固定成本回收的電能量將更多反映燃料成本，從而減少策略性報(bào)價(jià)，可能導(dǎo)致煤電電量價(jià)格下降。二是煤電價(jià)格是其他各類電源價(jià)格的基準(zhǔn)，其電量價(jià)格的下降可能帶動(dòng)其他電源價(jià)格的下降。雖然終端電價(jià)總水平的漲跌存在不確定性，但考慮到煤電容量電價(jià)的疏導(dǎo)和分?jǐn)傊簧婕暗焦ど虡I(yè)用戶，不涉及居民和農(nóng)業(yè)用戶，這些用戶用電仍執(zhí)行現(xiàn)行目錄銷售電價(jià)政策，可能導(dǎo)致工商業(yè)與居民之間電價(jià)的差距越來越大，交叉補(bǔ)貼越來越多。

煤電容量電價(jià)為容量市場建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。在主流發(fā)電容量成本回收機(jī)制中，容量市場是最具有市場特征的方式。它以競爭方式形成容量價(jià)格，并成為競爭性電力市場的重要組成部分。然而，容量市場的設(shè)計(jì)較為復(fù)雜，特別是對于容量需求的準(zhǔn)確預(yù)測要求較高。相比之下，容量補(bǔ)償機(jī)制是對發(fā)電企業(yè)的容量投資進(jìn)行直接補(bǔ)償，通過設(shè)定相對穩(wěn)定的容量電價(jià)，為容量投資主體提供穩(wěn)定預(yù)期，降低建設(shè)難度和風(fēng)險(xiǎn)，易于實(shí)施。我國出臺的煤電容量電價(jià)屬于容量補(bǔ)償機(jī)制，通過行政方式確定，雖然能夠保障容量價(jià)格的長期穩(wěn)定，但也存在市場化程度不高的問題，因此被視為一項(xiàng)過渡性機(jī)制。隨著我國市場化程度的不斷提高，各類型機(jī)組相繼入市，容量電價(jià)機(jī)制也將覆蓋各類型機(jī)組。不同類型機(jī)組按照“同質(zhì)同價(jià)”的原則公平競爭，使得容量價(jià)值更加符合系統(tǒng)需要，為后續(xù)競爭性容量市場的開設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。